国家发改委组织起草了《碳排放权交易管理暂行办法》,因而对于《碳排放权交易管理办法》及全国性碳市场建设

来源:未知作者:社会责任 日期:2020/04/17 23:20 浏览:

摘要: 我国自2011年开始启动7个省市的碳排放权交易试点以来,经过不断探索,既取得了若干成功经验,同时也暴露出很多问题。国家发改委在日前的新闻发布会上称,今年年底或尽早出台《碳排放权交易管理办法》,进一步加快全国碳排放权交易市场建设,争取在2016年开始运行。 专家表示,与试点碳市场相比,全国碳市场覆盖范围将更加广泛,因而对于《碳排放权交易管理办法》及全国性碳市场建设,既要解决“技术层面”的问题,也要完善全国碳市场的体制和机制。 从目前7个省市的碳排放权交易试点的经验来看,未来建设全国性碳排放权交易市场,将面临着标准的统一、不同地区碳排放权的分配、碳排放额度的制定、未来地方市场和全国性市场如何衔接、如何制定清晰明确的碳排放发展路线图、国内市场与国外市场如何协调等问题。 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员宣晓伟在接受中国经济时报记者采访时表示,如何确定和分配碳排放权配额是当前试点与未来全国工作的难点和焦点。 相关调查发现,出于减轻对本地经济和社会发展影响的考虑,试点地区多数更倾向于制定较为宽松的配额总量。然而对建设全国性碳交易市场而言,由于全国各地区情况差异较大,如何削弱地区差异性影响,制定更为准确合理的碳排放权配额总量仍是需要考虑的重点。在确定配额总量的同时,还要做到二氧化碳排放权配额向具体行业和企业的合理分配,这是一个更为复杂和艰巨的任务。 宣晓伟表示,可以考虑建立一个由政府部门、企业、协会和专家等多方参与的相对独立机构,按照公开、透明、科学的原则来确定相应的分配方法和结果,并接受参与企业和社会的相应监督和建议,从而在二氧化碳排放权配额分配中能够真正做到“政府定调、多方参与、方法科学、过程规范、结果公正”,为未来实行全国性碳交易工作的进一步开展打下坚实基础。 同时,宣晓伟还认为,碳排放市场并不是一个纯粹的市场,它的交易总额度并不是完全由政府来制定。从某些方面来说,碳排放交易只是一种基于市场的手段,而碳排放市场也是由政府创造出来的市场。碳排放权交易总额的制定虽然对节能减排产生鼓励作用,实际上对经济社会发展的方方面面还存在着影响和制约。如一旦定下碳排放总额度,许多能耗企业都将增加相应的减排成本,地方竞争也可能会更加凸显。 对于未来将出台的《碳交易权管理办法》以及全国性碳市场的建设,宣晓伟表示,全国性碳市场建设面临的首要问题是“技术层面”的,它包括各地标准统一、排放的测度、MRV(可测量、可报告、可核实)的开展、具体交易的开展等一系列问题。 如果要在2016年建设中国市场,目前急需做到的就是解决技术层面的问题,为建设全国性市场做好技术上的充分准备,而即将出台的《碳交易权管理办法》也应该以解决这个层面的问题为主。 在解决“技术层面”问题的同时,全国性碳市场的建设还面临体制和机制不完善的问题。宣晓伟认为,要健全其体制和机制主要在两个层面:首先是部委协调的层面。碳交易要成功实施,将会涉及到一系列计划和目标的整合,包括碳强度、能耗强度、能源消费总量、节能量等,乃至大气污染防治中对于能源消费目标的设定。由于碳交易涉及到方方面面,如林业、交通、建筑等等,所以如何将这些不同机构、部门的计划目标整合到碳交易中,其实是非常难的,牵涉到部委之间的责权调整,否则就会出现各种目标打架、各个机构自搞一套的局面。 其次是中央和地方协调的层面。目前碳交易还处于地方试点,所以实际上地方官员是有很大的决定权的,因此各个地方的配额设定和发放方式都存在很大差别,将来若要建设全国性市场,那么就需要有全国统一的标准。然而,由于全国各地的情况差别很大,如何设定这些配额就是一件非常困难的事,加上二氧化碳排放又是事关地区经济社会发展全局的事情,所以它就远远超出了气候司所能掌控的范围,这里涉及到中央和地方在相关事权上的调整。 因此,对于建设全国性碳交易市场,宣晓伟表示,目前急需在中央部委层面给予一些规范和指导,同时出台相应的管理办法。由于碳交易涉及到方方面面,国家需要有清晰的发展路线图,包括未来碳市场如何发展、未来全国性市场和区域性市场如何对接、国外市场表现如何、国内市场如何借鉴等,这样才会有预期。 宣晓伟建议,国家发改委虽然可以从技术层面出台相关的管理办法,但是如果要真正在全国推进碳交易,必须在全国人大层面来设立相关的法律法规(如欧盟关于建立其碳市场那样),是不能也无法仅仅在国家发改委气候司层面来操作的。从这个角度来看,2016年就要开始实施全国性市场,未免操之过急。

为保障数据的准确性和可靠性,管理办法指出,国家发改委将适时公布推荐的核查机构清单,核查机构应按照公布的核查指南开展碳排放核查工作。

各个碳试点市场在运行过程中积累了丰富的经验,也形成了较完善的市场机制和交易系统,各个市场存在不同的特点。其中,湖北市场规模最大,在交易总额、投资者数量等主要市场指标上均位列第一位。深圳碳市场是运行时间最久、活跃度最强的试点市场,其主要特点体现在市场高开放度,包括最早引入机构和个人投资者、境外投资者,积极开展碳金融创新等。北京碳市场的特点则在于制度完善,交易产业链较为完整,并且市场主体包含了众多金融机构、大型央企总部、国家政府部门,在政策制定中具有一定的话语权。

由于碳交易涉及到方方面面,不同机构、不同部门对于碳排放的认识和目标均不相同,加上建设全国性碳排放权交易市场,又将关系到与国外市场协调等问题,这就需要在解决技术层面的同时加强健全其体制建设,并需把这项工作引入市场机制并政府发挥监督职能,从而建立由市场合理确定价格、政府调控价格的机制。

而在按照国家方法进行企业纳入和配额分配时,地方也拥有了较大的自主权和灵活度。

总结试点经验 走向统一碳市场

目前,国内碳交易还处于地方试点阶段,各地对于碳排放交易市场开放程度不尽相同,加上地区性影响等因素制约,各个地方的配额设定和发放方式都存在很大差别,而这一特点则有望在《碳排放权交易管理办法》出台后得以有效解决。

在至为重要的配额分配上,管理办法体现了“中央统一制定标准和方案、地方负责具体实施而拥有一定灵活性”的思路。

《巴黎协定》正式生效 推动全球碳市场发展

我国作为世界温室气体排放大国,在为创造国民经济价值的同时,承受了巨大的减排压力,随着2011年以来,我国在不同地区相继启动碳排放权交易试点,在取得一部分成功经验的同时也暴露出很多实际问题。

管理办法规定,国务院碳交易主管部门负责确定碳排放权交易机构并对其业务实施监督。具体交易规则由交易机构负责制定,并报国务院碳交易主管部门备案。

2020年以后是全国碳市场的第二阶段,将扩大参与企业的范围和交易产品,丰富交易模式。纳管范围将扩大至八大行业之外,门槛降低至年消费标准煤5000吨,纳入企业将超过10万家。同时还启动碳税的前期准备工作,对没有碳排放权交易的企业征收碳税。

随着全球经济一体化机制的加快,国际金融环境给国内经济带来的负面影响已经进入常态,在全球经济暂不明朗的情况下,面对这一经济形势国家相继通过召开经济工作会议等形式对此进行相应部署和改革,而在所改革过程中,环境问题与可持续发展一直成为各界热议的话题,这其中有关碳排放的工作部署显得尤为明显。

唐人虎对记者表示,在年底国家注册登记系统与7个试点连接之时,国家注册登记系统将开放CCER的注册登记功能。而注册登记系统中的信息将是判断排放配额及CCER归属的最终依据。

全国碳市场的全面展开对于即将被纳入的控排企业来说,既是机遇又是挑战。机遇在于,为企业完成减排目标提供了灵活的市场工具,能以更小的成本实现减排。挑战在于,对企业的减排提出了更严格的要求,并要求企业针对发展理念及管理方式开展适应性调整。

日前,发改委声称,今年年底或尽早出台《碳排放权交易管理办法》,并争取在2016年开始运行,从而进一步加快全国碳排放权交易市场建设。这一消息的出台使碳排放交易再次成为业内人士关注的话题,立刻引发了业界人士的纷纷猜测。

唐人虎对记者指出,个人投资者原则上可以参与全国碳市,但也要看技术层面能否实现。

作为我国国民经济重要的基础产业,电力行业的二氧化碳排放量占全国总排放量的50%左右,既是碳排放的关键领域,也是碳减排的重点对象。未来,全国碳市场将全面覆盖包括电网企业在内的电力行业,各电力企业应尽快加强能力建设,为参与全国碳市场做好准备。

由于国内地域性跨度大、综合情况不同等原因所导致的有关碳排放的标准制定、排放权分配、额度确立、未来市场和市场衔接等相关问题,就显得尤为突出和难以统一。那么,究竟如何削弱地区差异性影响,在确定配额总量的同时排放权配额向具体行业和企业的合理分配,从而制定出更为准确合理的碳排放权配额总量仍是需要考虑的重点之一。

12月12日,国家发改委应对气候变化司网站挂出《碳排放权交易管理暂行办法》,正式发布国家层面碳市场建设政策。

2013年6月18日,深圳碳交易所开市,标志着我国碳交易试点工作正式开始。2014年6月19日,重庆碳交易所开市。至此,深圳、北京、天津、上海、广东、湖北、重庆7省市碳交易试点全部上线交易,我国碳市场规模逐步扩大。在此期间,各试点省市分别制定和发布了碳排放交易管理办法,温室气体的核查规范、配额分配,以及碳排放交易规则等相关政策,且均成立了专业的碳交易平台,交易品种主要包括碳配额和国家核证自愿减排量。截至11月30日,7个试点碳市场的碳配额累计成交量约为8397万吨,成交额达19.5亿元人民币。其中湖北交易最为活跃,市场份额为35.8%,居全国首位。

按国际规定,碳交易市场是政府规定本国或本地区的温室气体排放限额,按照一定规则把这些排放限额分配给企业,减排成本低的企业可以在市场上把排放限额卖给减排成本高的企业。排放限额不仅可以被开发成金融产品进行交易,而且这种市场化手段被普遍认为是低成本而有效率的减排措施,从一定意义上说,碳排放市场不仅是由政府创造出来的新兴市场,碳排放交易更是一种基于市场的手段。

在试点期间,虽然试点发布的核算和报告指南仍然有效,但也需探索如何向国家标准或报告指南过渡,并评估对控排企业的潜在影响。

结语

由于未来采用建立碳交易市场等方式来减少温室气体排放的方法将在一定时间内持续,有观点认为,用市场手段运行碳交易市场的方式,将极大地提高市场活力,这种照顾市场又能更好发挥政府作用的方式,将越来越符合生态文明的社会主义市场经济机制观。

在这一问题上,管理办法同样给了各试点一定的自主权,规定省级碳交易主管部门可适当扩大碳排放权交易的行业覆盖范围,增加纳入碳排放权交易的重点排放单位。

随着全国碳市场的启动,市场将从分散走向统一。在考虑地区差异性的基础上,包括行业的配额分配方法、交易制度、MRV体系等都会实行统一标准。国家和地方将采用两级管理模式,由中央层面确定排放总量和配额分配方法,省一级层面实行具体分配、履约监管。

这一设置,从信用体系的角度对控排企业进行了全面约束,从国家层面和省级层面分别出发,力度较大。

自《京都议定书》生效以来,特别是在欧盟2005年启动的欧洲碳排放交易体系等局部碳市场的带动下,全球碳交易市场发展迅猛。当前,全球范围内国家性的或地方性的碳交易市场建设、发展在稳步推行中,至今已有近40个国家和地区制定了碳定价机制,其中有17个不同的碳市场体系在四个大洲相继运行或正在考虑之中,这些地区累计占全球GDP的40%。

同时,管理办法还规定各地方配额总量发放后剩余部分,可由省级碳交易主管部门用于有偿分配。有偿分配所取得的收益,用于促进地方减碳以及相关的能力建设。

2014年9月,国务院正式批复同意《国家应对气候变化规划》,提出到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%~45%,并要求加快建设全国碳排放交易市场。2015年9月,《生态文明体制改革总体方案》印发,明确要求推行碳排放权交易制度,提出“深化碳排放权交易试点,逐步建立全国碳排放权交易市场,研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案”。“十三五”规划纲要提出,“推动建设全国统一的碳排放交易市场,实行重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度”。同时,发改委气候司也多次明确表示将于2017年启动全国碳市场,现已将全国碳排放权交易配额分配方案上报国务院,预计年底前获批,2017年对各纳入企业分配配额。

相比面向各相关部委及地方发改委的征求意见稿,最终出台的管理办法在企业违约约束上表述较为模糊。

2017年是中国碳市场元年,将在全国范围内全面开展碳市场交易,为全球碳市场格局带来重大变化。不仅全球温室气体覆盖率将大幅度提高,全球碳市场价值也将从当前的年均不到500亿美元,提高至年均1000亿美元。

值得关注的是,管理办法规定,国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门应建立重点排放单位、核查机构、交易机构和其他从业单位和人员参加碳排放交易的相关行为信用记录,并纳入相关的信用管理体系。

11月4日,《巴黎协定》正式生效,该协定是继《京都议定书》后的第二份具有法律约束力的气候协议。我国已于今年9月正式加入《巴黎协定》,承诺2030年达到碳排放峰值,并争取尽早达峰,采取更有力的措施推动二氧化碳减排,体现了我国应对气候变化的坚定决心,也为我国建设全国碳市场提供了保障。

对于严重违法失信的碳排放权交易的参与机构和人员,国务院碳交易主管部门建立“黑名单”并依法予以曝光。

全国碳排放权交易市场第一阶段将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八大行业18个子行业。参与主体初步考虑为业务涉及上述重点行业,2013年至2015年中任意一年综合能源消费总量达1万吨标准煤以上的企业法人单位或独立核算企业单位。在配额分配上以免费为主,并且主要采取基准法。在交易模式上,主要是以现货为主,逐步开展期货交易。

管理办法规定,重点排放单位名单由省级碳交易主管部门提出并上报,省级碳交易主管部门依据国家标准提出本行政区域内重点排放单位的免费分配配额数量,同时各省、自治区、直辖市结合本地实际,可制定并执行比全国统一的配额免费分配方法和标准更加严格的分配方法和标准。

顶层政策相继出台 全国碳市场开启在即